facebook pixel

Programy ochrony powietrza wymagają zmian

program ochrony powietrza zanieczyszczonego województwa

Programy ochrony powietrza bezpośrednio swoje istnienie zawdzięczają ustawie Prawo ochrony środowiska. W założeniu programy ochrony powietrza mają doprowadzić do dotrzymania poziomów dopuszczalnych i docelowych szkodliwych substancji w powietrzu. Jednostką odpowiedzialną za wprowadzenie w życie programu ochrony powietrza jest sejmik województwa, dokonuje tego poprzez uchwałę sejmiku. Tym samym program ochrony powietrza staje się aktem prawa miejscowego i obowiązuje na terenie danego województwa.

Programy ochrony powietrza są zwrócone do lokalnych samorządów, przedsiębiorstw i instytucji. Integralną częścią programów ochrony powietrza są harmonogramy rzeczowo-finansowe, zawierające działania naprawcze oraz ich szacunkowe koszty. W zakresie realizacji założeń programów ochrony powietrza odpowiedzialność przeniesiona jest w dużej mierze na gminy, które posiadają narzędzia do wspierania mieszkańców, m.in. w wymiarze korzystania z ekologicznych źródeł energii.

Przez ostatnie kilkanaście lat wszystkie województwa w Polsce uchwaliły programy ochrony powietrza, jednak ich realizacja spotkała się z trudnościami, czego przejawem są stale występujące przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych szkodliwych substancji w powietrzu. Sprawa nie jest prosta, ponieważ na stężenia substancji bezpośrednie przełożenie ma nie tylko emisja tych substancji w bezpośrednim sąsiedztwie punktów pomiarowych, ale także szereg innych czynników z warunkami meteorologicznymi na czele. Te i inne problemy stały się przyczynkiem do zmian prawnych w zakresie programów ochrony powietrza.

Kontrola realizacji programów ochrony powietrza

W ramach przygotowania do zmian w przepisach przeprowadzono szereg kontroli dotyczących uchwalania i realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza lub ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych. Celem kontroli była ocena wypełniania przez zobowiązane podmioty terminowego uchwalania programów ochrony powietrza i realizacji zadań w nich określonych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub starostę oraz inne podmioty.

Kontrolowane gminy wybrano pod kątem upływu terminu wykonania określonych zadań i odnotowanych najwyższych stężeń pyłu zawieszonego, bezno(a)pirenu oraz miejsc szczególnie wrażliwych, np. uzdrowisk czy miejscowości wczasowych. Inspektorzy wydali 134 zalecenia pokontrolne, wymierzyli 5 administracyjnych kar pieniężnych na łączną kwotę 50000 zł i wszczęli 13 postępowań administracyjnych celem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Reasumując można przyjąć, że kwestia zarówno tworzenia, jak i realizacji programów ochrony powietrza otrzyma od państwa należny priorytet. Oczywiście brakuje jeszcze narzędzi do realizacji ww. projektów, jak chociażby skutecznych instrumentów finansowych, skutecznej polityki państwa w dziedzinach pokrewnych, jak np. planowanie przestrzenne, czy odpowiednich systemów informatycznych ułatwiających zarówno przekazywanie informacji oraz sprawozdawczość, jak i analizę sytuacji. Miejmy jednak nadzieję, że te sprawy będą również przedmiotem takich zmian, jak programy ochrony powietrza.

Obowiązki organów odnośnie programów ochrony powietrza

Z zapisów ww. ustawy wynika, że sejmik województwa jest zobowiązany do określenia programu ochrony powietrza w drodze uchwały, w ciągu 18 miesięcy, w przypadku przekroczenia poziomu dopuszczalnego lub przekroczenia poziomu docelowego, od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref. Strefy na terenie województwa będą od 2019 r. określane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wcześniej określali je wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska (WIOŚ). Te strefy, które mają uchwalone programy ochrony powietrza, ale nadal są w nich przekraczane standardy jakości powietrza, muszą w ciągu 3 lat od wejścia w życie uchwały programu ochrony powietrza opracować projekt jego aktualizacji. Należy w nim ująć działania ochronne głównie dla dzieci i osób starszych, szczególnie wrażliwych na skutki wdychania zanieczyszczonego powietrza. Za niedotrzymanie tego terminu WIOŚ jest zobowiązany do wymierzenia sejmikowi województwa kary pieniężnej w wysokości od 10000 zł do 500000 zł.

W ramach kontroli również stwierdzono nieprawidłowości. Skontrolowane zostały 4 sejmiki województw, w których ujawniono nieprawidłowości związane z niedotrzymaniem terminu uchwalenia programu ochrony powietrza lub jego aktualizacji. W związku z tymi nieprawidłowościami, wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska wydały 2 zalecenia pokontrolne oraz wszczęły 2 postępowania administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej.

Nadzór nad wykonywaniem zadań określonych w programach ochrony powietrza przez starostę, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta sprawuje WIOŚ. W ramach opisywanej kontroli sprawdzono 10 starostw, w połowie z nich stwierdzono nieprawidłowości związane z nieterminowym składaniem sprawozdań z realizacji zadań lub błędnie sporządzane sprawozdania. Natomiast spośród 228 skontrolowanych wójtów, burmistrzów lub prezydentów 70% kontroli wykazało nieprawidłowości dotyczące:

  • nieprzekazania lub nieterminowego przekazania zarządowi województwa sprawozdań z realizacji działań naprawczych;
  • przekazywania nieprawidłowych sprawozdań z realizacji działań naprawczych, np. przez błędne określenie osiągniętego efektu ekologicznego dla zrealizowanych zadań;
  • nieopracowania w terminie programów ograniczenia niskiej emisji (PONE);
  • niestworzenia systemu zachęt do wymiany ogrzewania;
  • braku informacji i edukacji w temacie poprawy jakości powietrza;
  • niedotrzymania terminów realizacji określonych zadań, np. termomodernizacji obiektów, budowy ścieżek rowerowych, rozbudowy zielonej infrastruktury, wymiany pieców;
  • braku opracowania działań określonych w planach działań krótkoterminowych, które należy podjąć w wypadku wystąpienia poziomów alarmowych;
  • nieinformowania społeczeństwa o przekroczeniu poziomów (alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego) zanieczyszczeń powietrza.

Podsumowanie i wnioski dotyczące programów ochrony powietrza

Przyczyny niewywiązywania się organów samorządowych z terminowego wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza:

  • brak komunikacji między gminą a zarządem województwa – gminy nie informowały zarządów i sejmików województw o problemach z realizacją zadań, nie składały uwag do projektów;
  • brak funduszy na realizację zadań;
  • podmioty zobowiązane do realizacji zadań nie znały przepisów;
  • brak spójnego zespołu odpowiedzialnego za realizację zadań;
  • strach gmin przed zaciąganiem zobowiązań finansowych;
  • opóźnienia w wykonaniu dokumentacji projektowej dużych inwestycji;
  • chaotyczne i niesystemowe wdrażanie działań;
  • wykonywanie zadań nieujętych w programach ochrony powietrza;
  • nieprawidłowe wypełnianie sprawozdań z realizacji programów ochrony powietrza, brak ich weryfikacji przez urzędy marszałkowskie;
  • nierzetelna inwentaryzacja źródeł ciepła w gminach – brak informacji na temat prawdziwej ilości kotłów przewidzianych do likwidacji czy wymiany;
  • brak zapisów dotyczących progów, norm i kryteriów, do których powinien być porównywany stopień realizacji zadań;
  • przeciążenie pracowników gmin i brak wydzielonych stanowisk zajmujących się tematyką programu ochrony powietrza, przez co nie były realizowane zadania wskazane w planach działań krótkoterminowych, w dni wolne od pracy, związane z całodobowym informowaniem społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu oraz o wystąpieniu przekroczenia tych poziomów, a także kontrola palenisk domowych.

Projektowane zmiany odnośnie programów ochrony powietrza

W celu usunięcia nieprawidłowości w realizacji programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych wykazanych przez Najwyższą Izbę Kontroli i Komisję Europejską projektowane są zmiany rozporządzenia oraz ustawy dotyczącej sporządzania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych oraz ich realizacji. Zmiany te mają dotyczyć przede wszystkim skrócenia czasu przewidzianego na działania, ponadto wzmocnienia kontroli oraz ustalenia ról poszczególnych jednostek w zakresie realizacji programów ochrony powietrza.

W zakresie harmonogramu działań naprawczych planowane jest skrócenie czasu realizacji działań średnioterminowych – z 5 lat na okres nie dłuży niż 4 lata, i działań długoterminowych – z 10 lat na okres nie dłuższy niż 6 lat. Ponadto do harmonogramu wprowadzony będzie obowiązek określania działań krótkoterminowych z terminem realizacji nie dłuższym niż 2 lata, w tym w podziale na etapy: I etap – poniżej 1 roku, II etap – jeden rok, III etap – powyżej jednego roku (ze względu na procedurę decyzyjną oraz, w przypadku działań inwestycyjnych, ze względu na procedurę zamówień publicznych) od dnia przyjęcia uchwały sejmików województw w sprawie programu ochrony powietrza. Zmiana obejmuje także wprowadzenie wskaźników monitorowania postępów realizacji działań naprawczych oraz osiągniętych efektów ekologicznych.

Według projektu zmiany przepisów ustawowych, program ochrony powietrza powinien dodatkowo uwzględniać cele zawarte w średniookresowej strategii rozwoju kraju i innych strategiach rozwoju w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a dotychczasowe programy ochrony powietrza zachowają moc do czasu określenia nowych programów, jednak nie dłużej niż przez 3 lata.

Autor: Aleksandra Banaś, Wojciech Wahlig

Źródło: Raport z przeprowadzonego przez Inspekcję Ochrony Środowiska w 2018 roku ogólnokrajowego cyklu kontrolnego w zakresie uchwalania i realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza lub ich aktualizacjach i planach działań krótkoterminowych.

Przeczytaj także: Europejski audyt w zakresie ochrony powietrza.

Poprzedni artykułNastępny artykuł